Oleh : Mohamad Hasan
1. Polisi fiskal melalui perancangan belanjawan tahunan seharusnya berperanan sebagai penstabil otomatik kitaran ekonomi negara, menyediakan jaringan keselamatan sosial kepada golongan tersasar dan dalam masa yang sama mampu merangsang kerancakkan ekonomi jangka pendek dan dapat mendukung agenda pertumbuhan ekonomi jangka panjang, mengikut kemampuan atau kapasiti kewangan perbendaharaan.
2. Kemampanan fungsi polisi fiskal pula seharusnya dilandaskan kepada satu objektif jangka sederhana dan panjang yang memastikan kewangan perbendaharaan akan berimbang. Ianya sepatutnya menjadi sebahagian dasar utama ekonomi negara untuk meningkatkan daya tahan dan daya saing ekonomi di peringkat global.
3. Namun, pembentangan langkah-langkah, insentif serta inisiatif bawah Belanjawan 2019 oleh menteri kewangan pada 2 November lalu tidak menggambarkan satu halatuju dasar fiskal negara yang jelas apatah lagi tersusun mahupun berwawasan. Ini berdasarkan kepada rumusan dan analisa data, unjuran dan kenyataan pendirian fiskal yang terkandung di dalam laporan Tinjauan Ekonomi 2019 yang diterbitkan sempena pembentangan Belanjawan 2019 tersebut.
Pertama, perancangan kewangan kerajaan persekutuan tidak menunjukkan kesungguhan ke arah konsolidasi kedudukan fiskal.
* Kerajaan menganggarkan defisit fiskal bagi tahun ini pada kadar 3.7% kepada KDNK iaitu jauh lebih besar berbanding unjuran kadar defisit 2.8% bawah Belanjawan 2018 dan kadar defisit 3.0% yang direkod kerajaan Umno/BN pada 2017. Kadar defisit ini yang tertinggi sejak 2013 dan melangkaui jangkaan para pemain pasaran kewangan dan juga pakar ekonomi, sepertimana yang ditunjukkan hasil dapatan survei oleh Bloomberg sebelum pembentangan Belanjawan 2019 tersebut di mana median unjuran responden ialah defisit pada kadar 3.2%.
* Hasil dapatan survei oleh Bloomberg itu menunjukkan bahawa sungguhpun defisit fiskal yang lebih besar dari unjuran awal bagi tahun ini sudah dijangkakan oleh majoriti responden berdasarkan kepada pertumbuhan ekonomi yang diunjurkan kerajaan berkembang lebih perlahan pada kadar 4.8% tahun ini – berikutan pembatalan dan kajian semula projek-projek infrastruktur – dan pemansuhan GST, namun tiada siapa menjangkakan defisit sebenar jauh lebih besar.
* Ini kerana kebanyakan responden yakin hasil petroleum yang dijangka lebih tinggi dilihat mampu menampung sebahagian daripada kehilangan hasil GST dan perbelanjaan fiskal yang dijangka lebih berhemah tambahan pula isu hutang kerajaan Umno/BN seolah sudah menjadi mantera kerajaan baharu. Secara rasionalnya, kadar defisit tidak seharusnya menjadi begitu besar walaupun demi menepati janji untuk memansuhkan GST.
* Kadar defisit 3.7% kepada KDNK ini bersamaan dengan RM53.3 billion iaitu RM13 billion lebih tinggi dari defisit tahun sebelumnya dan merupakan defisit tertinggi dalam sejarah negara. Ini juga bermakna kerajaan persekutuan akan terus membuat hutang baru, malahan dengan jumlah yang jauh lebih tinggi. Sungguhpun kadar defisit dijangka akan menurun pada tahun berikutnya, penguncupannya akan berlaku pada kadar sangat perlahan, iaitu kepada 3.4% pada 2019 dan 3.0% bagi 2020.
* Dalam nilai mutlak, hutang baru kerajaan bagi 2019 dijangka hanya menurun sebanyak RM1.2 billion kepada RM52.1 billion. Ini berlaku walaupun pelbagai jenis percukaian lain akan diperkenalkan dan kerajaan dijangka akan mendapat hasil sekali ganda lebih tinggi dari Petronas bagi 2019. Dilaporkan Petronas diarah untuk membayar kepada kerajaan sebanyak RM59 billion termasuk tambahan RM30 billion dividen khas kepada sumbangan dividen tahunan Petronas yang dianggarkan sebanyak RM25 – 30 billion.
* Dalam laporan Tinjauan Ekonomi 2019, ada dinyatakan pendirian fiskal kerajaan ialah “..akan terus melaksanakan dasar fiskal berkembang iaitu jumlah dibelanjakan dalam ekonomi adalah lebih tinggi berbanding jumlah kutipan hasil.”
* Ini jelas menunjukkan pendirian fiskal yang tiada halatuju kerana tidak berlandaskan kepada keperluan kitaran ekonomi atau dasar yang mendukung agenda pembangunan jangka sederhana dan panjang yang seimbang dengan pertumbuhan ekonomi.
Kedua, pengurusan fiskal jauh tersasar dari fungsi sebagai penstabil kitaran ekonomi
* Jika dilihat prestasi pengurusan fiskal negara sejak ekonomi negara pulih dari kegawatan krisis kewangan Asia, rekod berdefisit tinggi ini selalunya disebabkan faktor-faktor luaran ekonomi global yang di luar kawalan kerajaan antaranya, kegawatan ekonomi yang menyebabkan pertumbuhan KDNK perlahan atau menguncup yang menuntut kerajaan mengagih perbelanjaan yang lebih besar bagi merangsang ekonomi, dan subsidi petrol naik mendadak disebabkan oleh harga minyak di pasaran yang melambung.
* Pengurusan belanjawan kerajaan baru menunjukkan objektif polisi fiskal yang tersasar terlalu jauh. Sungguhpun kerajaan harus melakukan pengorbanan demi memenuhi janji memansuhkan GST, tidak ada sebab mengapa kerajaan perlu membiarkan perbelanjaan berkembang dengan begitu signifikan lebih-lebih lagi pungutan hasil sudah tidak memberangsangkan.
* Perbelanjaan mengurus dianggarkan berkembang sebanyak 8.2% berbanding 3.6% pada 2017, tetapi perbelanjaan pembangunan kasar dianggarkan berkembang secara mendadak iaitu 22.3% bagi tahun ini berbanding 6.9% pada tahun sebelumnya. Kadar kenaikan perbelanjaan pembangunan kasar ini merupakan kadar yang tertinggi sejak 2002 manakala dari segi jumlah nilai mutlaknya iaitu RM54.9 billion merupakan jumlah peruntukan perbelanjaan pembangunan yang tertinggi dalam sejarah.
Peruntukkan asal yang dibentangkan dalam Belanjawan 2018 oleh kerajaan Umno/BN hanyalah RM46 billion – satu lonjakan yang besar padahal ekonomi negara masih jauh daripada risiko kemelesetan.
* Ekonomi tidak jatuh meleset hanya kerana pembatalan projek-projek infrastruktur seperti ECRL, HSR dan MRT2. Projek-projek tersebut berjangka panjang dan impaknya kepada ekonomi pada peringkat awal seperti sekarang masih kecil dan tidak meluas sehingga menjejaskan juga pertumbuhan sektor-sektor ekonomi yang lain.
* Tanpa apa-apa rangsangan dari kerajaan pun, ekonomi masih mampu berkembang pada kadar 4.8% bagi tahun ini dan 4.9% pada tahun hadapan. Malahan pembatalan projek-projek infrastruktur tersebut seharusnya memberi ruang kepada kerajaan untuk mengurangkan perbelanjaan.
* Kerajaan Umno/BN mengurus fiskal negara mengikut landasan atau fungsi polisi fiskal yang sepatutnya. Di waktu ekonomi berkembang dengan baik, kerajaan terdahulu mengambil langkah-langkah penjimatan ke arah konsolidasi. GST diperkenalkan supaya negara tidak terus bergantung kepada hasil petroleum (hasil pendapatan dari petroleum menyumbang 41% kepada hasil pendapatan kerajaan pada 2009) di mana risikonya ialah hasil ini bukan sesuatu yang dapat kekal mampan. Seterusnya, subsidi petrol juga dihapuskan apabila pergantungan kepada sumber hasil petroleum terus menurun, iaitu kepada 14% pada 2017.
* Bank Dunia di dalam laporan prospek ekonomi negara baru-baru ini memuji kerajaan Umno/BN yang berjaya menurunkan kadar defisit fiskal negara kepada 3.0% pada 2017 daripada 6.7% pada 2009 sewaktu ekonomi negara menghadapi kemelesetan akibat krisis kewangan global.
* Apa yang menonjol ialah, sungguhpun perbelanjaan pembangunan menaik dengan mendadak, peruntukkan perbelanjaan bagi agenda jaringan keselamatan sosial rakyat berpendapatan rendah dipotong. Sektor pertanian dan pembangunan luar bandar
dijangka akan mengalami pengurangan sebanyak 5.1% manakala peruntukan untuk perumahan bawah agenda sosial dijangka merekodkan penurunan yang sangat ketara iaitu sebanyak 95% bagi tahun ini.
dijangka akan mengalami pengurangan sebanyak 5.1% manakala peruntukan untuk perumahan bawah agenda sosial dijangka merekodkan penurunan yang sangat ketara iaitu sebanyak 95% bagi tahun ini.
* Bagi 2019, kedua sektor utama bagi agenda kesamarataan dan pemerkasaan rakyat berpendapatan rendah ini dijangka akan terus menyaksikan potongan peruntukkan perbelanjaan kerajaan persekutuan – bagi sektor pertanian dan pembangunan luar bandar, peruntukan akan terus menurun sebanyak 23.7% manakala bagi sektor perumahan jumlah peruntukan dijangka akan turun lagi sebanyak 0.7% walaupun telah mengalami penurunan drastik pada tahun sebelumnya, kepada hanya RM11 juta sahaja berbanding RM36 juta pada 2018 dan RM715 juta pada 2016.
* Implikasi daripada pendekatan polisi fiskal sebegini ialah kerajaan menggunakan ruang fiskal pada tahap hampir maksimum tapi bukan atas sebab mendesak atau untuk kepentingan rakyat. Sekiranya ekonomi Malaysia dihimpit kegawatan lagi disebabkan krisis kewangan global, kita sudah ketiadaan ruang fiskal yang membolehkan perbelanjaan untuk merangsang ekonomi apatah lagi untuk menyediakan jaringan keselamatan sosial bagi golongan rakyat yang memerlukan. Kedudukan ekonomi domestik dan imbangan luar negara masa kini mungkin tidak lagi mengizinkan kedudukan defisit fiskal sehingga 5-6% seperti yang boleh direkod ketika negara berhadapan krisis kewangan Asia pada 1997-1998 dan krisis kewangan global pada 2008-2009.
Ketiga, polisi yang kurang mempertimbangkan kedudukan Malaysia sebagai sebuah ekonomi terbuka yang kecil.
* Dasar polisi fiskal kerajaan tidak mengambilkira risiko ekonomi global yang semakin meningkat di mana kebarangkalian berlakunya krisis kewangan baru dalam masa terdekat semakin jelas disokong data-data terkini. Kerajaan seolah-olah beranggapan pengurusan fiskal negara hanya tertakluk kepada keadaan ekonomi domestik dan tidak dipengaruhi oleh faktor-faktor luaran dan juga tidak memberikan apa-apa implikasi kepada kestabilan serta daya tahan ekonomi.
* Dengan mengorbankan usaha-usaha konsolidasi polisi fiskal sekian lama oleh kerajaan Umno/BN demi kepentingan objektif politik, ia telah menarik negara begitu jauh terkebelakang dalam usaha ke arah memperkukuh daya tahan ekonomi negara.
* Ketika ekonomi mengalami kegawatan pada 2009 yang disebabkan oleh krisis ekonomi global, kerajaan mencatat kadar defisit sebanyak 6.7% kepada KDNK. Tetapi, akaun semasa imbangan pembayaran luar negara yang juga dilihat sebagai jurang antara jumlah simpanan nasional dan pelaburan negara merekodkan lebihan 18.3% kepada pendapatan negara kasar (PNK) pada 2008 dan 16.9% pada 2009 yang membolehkan hutang kerajaan dibiayai hampir sepenuhnya dengan selesa dari sumber pasaran kewangan domestik.
* Kadar lebihan akaun semasa imbangan luar negara kepada PNK ini terus merekod trend penurunan semenjak ekonomi pulih dari kemelesetan ekonomi pada 2009. Ini antara faktor utama yang menggerakkan kerajaan Umno/BN untuk mengambil langkah-langkah konsolidasi fiskal sejak 2009 sehingga 2017.
* Dengan lebihan akaun semasa imbangan luar negara dijangka terus menurun iaitu pada 2.5 – 3.0% kepada PNK bagi 2018 dan 2.0 – 3.0% bagi 2019, ternyata sumber pembiayaan hutang dari pasaran kewangan domestik semakin mengecil. Di dalam laporan Tinjauan Ekonomi 2019, ada dinyatakan bawah “Pendirian Fiskal” bahawa “Mudah tunai tinggi dalam pasaran kewangan tempatan menyediakan ruang mencukupi untuk sektor swasta meningkatkan pelaburan tanpa menghadapi masalah mendapatkan pembiayaan disebabkan pinjaman kerajaan.”
* Kenyataan ini sebagai mendukung pendirian fiskal kerajaan sangat bertentangan dengan tindakan dan situasi sebenar ekonomi negara. Ini kerana kerajaan masih lagi terus menambah hutang dengan kadar lebih tinggi walaupun dengan kedudukan akaun semasa imbangan bayaran luar yang semakin mengecil. Ini bermakna saingan mendapatkan pembiayaan dari sumber domestik sepatutnya semakin getir dan bukan sebaliknya, seperti yang digembar-gemburkan kerajaan.
* Seharusnya, jika kerajaan baharu betul-betul berpegang kepada pendirian fiskal seperti yang dinyatakan, mereka tidak akan menambah hutang dengan kadar yang jauh lebih tinggi dan meletakkan kedudukan kewangan kerajaan seterusnya ekonomi negara terdedah kepada risiko ketidakstabilan sekiranya sumber pembiayaan domestik ini menyusut lebih pantas akibat kejutan luaran di luar jangkaan.
* Komitmen ke arah konsolidasi fiskal sepatutnya menjadi keperluan mendesak apabila merangka dasar dan polisi ekonomi negara masa kini apabila akaun semasa imbangan luar negara ini dijangka terus mengecil. Ianya akan dilihat sebagai satu jaminan bahawa pembiayaan hutang kerajaan akan terus dapat diperolehi dari sumber domestik.
* Ini penting bagi memastikan penarafan bon atau pinjaman kerajaan di pasaran kewangan akan terus kekal berada pada A- (Standard &Poor’s) atau A3 (Moody’s) iaitu 3 tangga di atas penarafan minima BBB- atau Baa3 untuk status gred pelaburan.
* Sebagai perbandingan, Indonesia dan India, sungguhpun mempunyai daya tarikan pelaburan yang tinggi kerana pasaran domestiknya yang besar, kedudukan defisit fiskal beserta dengan defisit akaun semasa imbangan luar negara menyebabkan penarafan kredit bon kerajaan negara-negara tersebut diletakkan pada tahap minimum bagi gred pelaburan iaitu BBB- dan Baa3. Kebergantungan kepada sumber biaya luar negara ini menyebabkan pasaran kewangan negara-negara tersebut sangat terdedah kepada ancaman spekulasi pelabur luar.
* Sungguhpun kedudukan fiskal Malaysia masih dalam jaringan selamat kerana masih disokong oleh lebihan akaun semasa imbangan pembayaran luar negara, risiko penurunan penarafan kredit bon meningkat. Ini bukan sahaja disebabkan ruang fiskal dan lebihan akaun semasa imbangan pembayaran luar negara yang semakin mengecil tetapi juga faktor sumber hasil pendapatan kerajaan yang kembali bergantung kepada hasil petroleum dan pengenalan semula subsidi petrol dengan mekanisma yang tidak begitu jelas yang meletakkan kedudukan fiskal kembali terikat kepada perkembangan pasaran minyak dunia.
4. Kesimpulannya,
a. Objektif polisi dan dasar fiskal begitu bercelaru. Ianya mahu memberi gambaran bahawa peranan kerajaan sebagai penggerak ekonomi negara (melalui syarikat berkaitan kerajaan) seharusnya dan lebih didorong oleh sektor swasta. Akan tetapi, pendirian fiskal utama kerajaan ialah memastikan perbelanjaan kerajaan terus berkembang lebih pantas dari pungutan hasil. Ianya membayangkan kerajaan akan terus merekod defisit dan menambah hutang untuk melaksanakan agenda fiskal yang sepatutnya dijangkakan memainkan kurang peranan dalam menggerakkan ekonomi.
b. Tema Belanjawan 2019 iaitu “Malaysia Wibawa, Ekonomi Dinamik, Rakyat Sejahtera” tidak selari dengan dasar polisi fiskal yang ingin dilaksanakan. Dengan meletakkan kedudukan fiskal dan ekonomi negara pada tahap risiko ketidakstabilan lebih tinggi serta pengurusan fiskal yang kembali terikat kepada pasaran minyak dunia, ekonomi negara sebenarnya menjadi kurang dinamik.
c. Inisiatif untuk rakyat pula terlalu kecil untuk memberi impak yang bermakna atau cukup signifikan bagi merangsang ekonomi, manakala fokus kepada jaringan keselamatan sosial rakyat berpendapatan rendah diketepikan untuk memberi laluan kepada agenda pembangunan yang mesra korporat atau perniagaan. Oleh itu, aspirasi “kesejahteraan rakyat” tidak cukup signifikan bawah Belanjawan 2019 ini untuk dijadikan sebahagian tema utama.
d. Kerajaan juga seolah terlalu peduli tentang beban hutang dijamin kerajaan yang belum tentu terpaksa ditanggung kerajaan. Namun, kerajaan sanggup mengambil risiko untuk mencatat kadar defisit yang tinggi, seterusnya menambah hutang yang secara rasmi tentunya ditanggung kerajaan di saat ekonomi masih mampu tumbuh pada kadar trend jangka panjang dan tidak memerlukan perbelanjaan besar kerajaan sebagai rangsangan.
Mohamad Hasan adalah timbalan presiden Umno dan bekas menteri besar Negeri Sembilan
